Gadejuristen har d. 6. februar 2020 sendt følgende høringssvar til Justitsministeriet om tiggeri.
Høringssvar vedr. forslag til lov om ændring af straffeloven (ophævelse af udløbsklausul for skærpelse af straffen for utryghedsskabende tiggeri)
Justitsministeriet har ved mail af 9. januar 2020 anmodet Gadejuristen om eventuelle bemærkninger til lovforslaget. Gadejuristen takker for muligheden.
Sammenfattende
Gadejuristen anbefaler, at man beholder udløbsklausulen og derved lader bestemmelsen bortfalde. Bestemmelsen blev indført i al hast, og i hvad den daværende regering kaldte en akut situation. Loven var dårlig forberedt og var ikke i en reel høring. Bestemmelsen har genaktiveret en bestemmelse, der er meget lidt brugt de seneste 100 år i Danmark, og det bør diskuteres mere principielt, om vi ønsker at straffe folk, der sidder på gaden med en kop ved deres side uden at rette henvendelse til befolkningen i øvrigt under en bestemmelse betegnet ”utryghedsskabende tiggeri”, eller om vi kunne finde andre måder at afhjælpe byens ordensudfordringer.
Gadejuristen anbefaler, at betleri helt udgår af straffeloven og i stedet reguleres i ordensbekendtgørelsen, således at det tydeliggøres, at fattigdom og det at bede om hjælp ikke er strafbart, men med en erkendelse af, at det i det offentlige rum skal ske på en måde, hvor vi alle kan være her. Betleri er konsekvensen af en social situation og skal håndteres som sådan og ikke med straf.
Det fremgik oprindeligt af lovforslaget, at bestemmelsen skulle ses i sammenhæng med den tidligere regerings initiativer mod utryghedsskabende lejre og tilhørende zoneforbud. Gadejuristen ser frem til, at regeringen, som anført i regeringens forståelsespapir, vil regulere lejrbestemmelsen. Vi vil anbefale, at man samtidig tager mere principiel stilling til, om denne regering ønsker at videreføre en tilgang til socialt udsattes overlevelsesstrategier baseret på straf.
Fængselsstraf til folk der beder om hjælp er grundlæggende at sætte middelklassens subjektive tryghedsfølelse over særligt udsattes objektive sikkerhed, herunder adgang til mad og andre fornødenheder. Over de seneste år er der indført en lang række tiltag beskrevet som nødvendige overfor udsatte borgere, med henvisning til en ikke definerbar tryghed hos middelklassen. Med dette regeringsskifte må vi appellere til, at udsatte borgeres sikkerhed og tryghed også kommer i fokus, og at der søges en anden balance mellem ordenshensyn og udsattes adgang til livsnødvendige handlinger som madindtag og søvn.
Bestemmelsen er de seneste år blevet anvendt mod handikappede, mod gademusikanter og tiggere, der har siddet på gaden med en kop ved deres side uden at rette henvendelse til nogen.
Fængselsstraf bør reserveres til forbrydelser, der går ud over andre individer og ikke udsatte og sårbare mennesker, der beder om hjælp.
Vi skal derfor anbefale, at udløbsklausulen ikke fjernes.
Hjemløses indtægtsgrundlag
Danmark har ca. 6.500 hjemløse, hvoraf ca. 730 er udesovere. 82 % har dansk statsborgerskab[1]. Oven i dette tal kommer ca. 200 udenlandske hjemløse, der sover på gaden. Hvis vi alene ser på gruppen af danske udesovere, så viser VIVEs seneste opgørelse, at 13 % af gadesoverne ingen indkomst havde overhovedet. Hertil kommer 11 % af brugerne af natvarmestuerne, der er uden nogen indtægt. Det må formodes, at denne gruppe er berettiget til offentlige ydelser af den ene eller anden slags. Det må endvidere formodes, at en del af denne gruppe forsørger sig ved betleri.
Gadejuristen oplever løbende kontanthjælpssanktioner mod hjemløse, herunder også gruppen af udesovere og vi møder løbende hjemløse, der har opgivet at søge offentlige ydelser, da de ikke har ressourcerne til at samle det dokumentationsgrundlag, der skal til. Vi er bekymrede over mængden af sanktioneringer og ser offentlige ansatte bruge uforholdsmæssigt meget tid på at afværge sanktioner og på at genoptage kontakt til beskæftigelsesforvaltninger, så offentlige ydelser kan igangsættes igen.
Gadejuristen vil anbefale, at regeringen vælger helt at afskaffe sanktionering i offentlige ydelser for hjemløse udesovere, da det helt overordnet ikke må vurderes at bringe dem tættere på arbejdsmarkedet. Fokus må allerede derfor være et ganske andet sted for så vidt angår denne gruppe.
2017 loven
Baggrunden for bestemmelsen fra 2017 var, hvad den daværende regering kaldte en ekstraordinær situation på gaderne i særligt København, hvor det blev beskrevet, at der de forudgående år havde været en voldsom stigning i tilstedeværelsen af udenlandske hjemløse, der ernærede sig ex ved betleri. Situationen var så akut, at den daværende regering fraveg Justitsministeriets egne retningslinjer og fremsatte lovforslaget til bestemmelsen, før det havde været i høring, ligesom der var en så kort høringsfrist, at Advokatrådet i deres høringssvar kaldte høringsprocessen illusorisk. Advokatrådet anførte endvidere, at de savnede en begrundelse for, at lovforslaget skulle have en sådan akut karakter, at det berettigede en fravigelse af det normale udgangspunkt for udarbejdelse af lovforslag. Landsforeningen af Forsvarsadvokater kunne grundet den korte høringsfrist ikke nå at afgive høringssvar og frarådede, at lovforslaget blev fremlagt. Den daværende justitsminister fastholdt dog sagens akutte karakter og anmodede endvidere om, at lovforslaget blev 1. behandlet samme dag som fremsættelsen.
Det var altså et lovforslag, der ekstraordinært blev behandlet som akut og som følge heraf, blev der også indsat en solnedgangsklausul, der medførte at loven bortfaldt i sommeren 2020.
Anvendelsen af bestemmelsen
Gadejuristen modtog den 3. februar en oversigt fra Justitsministeriet over, hvor meget bestemmelsen er blevet anvendt.
Det fremgår af det modtagne materiale, at straffelovens § 197, stk. 2 er anvendt 125 gange i perioden 21. juni 2017 til 31. december 2019, heraf er 92 sager rejst af Københavns Politi, 13 sager er rejst af Københavns Vestegns Politi, 2 sager er rejst af Nordsjællands Politi, 2 sager er rejst af Midt- og Vestsjællands Politi, 1 sag er rejst af Syd- og Sønderjyllands Politi, 6 sager er rejst af Østjyllands Politi, 1 sag er rejst af Midt- og VestJyllands Politi, 3 sager er rejst af Sydøstjyllands Politi, sager er rejst af Nordjyllands Politi og 1 sag er rejst af Sydsjællands og Lolland-Falsters Politi.
Det fremgår videre, at der er rejst 13 sigtelser efter straffelovens § 197, stk. 1.
Det fremgår ikke af oversigten, i hvor mange sager der er faldet dom.
Det viste sig hurtigt efter bestemmelsens ikrafttræden, at det var nødvendigt at etablere en fast-track ordning for sagerne, så der kunne forkyndes en indkaldelse til retten allerede i forbindelse med sigtelsen, således at sager vil kunne fremmes som udeblivelsesdomme. Gadejuristen er ikke bekendt med, hvor mange af sagerne der reelt er afgjort som udeblivelsesdomme. Vi formoder, at det er en del.
Definitionen af betleri
Betleri har været et fænomen i København siden middelalderen og er løbende forsøgt reguleret på forskellige måder. Herunder ofte med blik på, at de mere velhavende dele af befolkningen ikke skulle tåle at blive konfronteret med dets tilstedeværelse. Dette har været søgt løst via opdeling i værdigt og ikke værdigt trængende tiggere, tiggertegn, arealbestemt tiggeri, arbejdsstraf, bødestraf og fængselsstraf.
Betleri har derfor længe været strafbart, men der har i udstrakt grad manglet en definition af, hvad betleri var og er. Betleribestemmelsen var før 2017 anvendt sjældent. I 1965 indførte Folketinget kravet om forudgående advarsel og anførte i forarbejderne, at principielle synspunkter talte for en fuld afkriminalisering, da betleri typisk har baggrund i sociale problemer. Straffelovsrådet gentog deres anbefaling om afskaffelse af bestemmelsen i 1987. I de juridiske procedurer i sagerne siden 2017 er der nævnt domme fra 1930’erne, Københavns Fattigvæsens plan af 1799 og betænkninger fra 1912, 1917 og 1923.
I den politiske debat om bestemmelsen talte flere politikere om forskellen mellem aktivt tiggeri og passivt tiggeri, ligesom det blev diskuteret, om salg af Hus Forbi eller lignende kunne sammenlignes med tiggeri.
Gadejuristen har været overrasket over, hvor bredt bestemmelsen reelt er blevet fortolket de seneste år og opfordrer Folketinget til at overveje, om bestemmelsen bliver anvendt værdigt og opfylder formålet. Her følger korte referater af en række sager:
Der er faldet dom i en sag, hvor en mand var observeret køre frem og tilbage mellem Hereford Beefstouw og Rådhuspladsen i sin kørestol, mens han holdt en kop ud mod folk på gaden. Retten lagde dog til grund, at manden havde gjort ophold i 1 minut foran Irma, hvilket udløste en dom efter bestemmelsen (Københavns Byrets dom af 30. august 2017.)
I en sag sidder en mand ved S-togsstationen i Greve med en kop ved sin side. Han dømmes, da retten lægger vægt på, at et vidne havde set en forbipasserende lægge penge i koppen, hvorefter tiltalte nikkede som tak. (Retten i Roskildes dom af 28. juli 2017.)
I en sag sidder en mand ved nedgangen til S-togsstationen ved Dybbølsbro på fortovet med et papkrus med mønter foran sig, så forbipasserende, grundet stedets udformning, ikke kunne undgå at tage stilling til tiltalte og hans tiggeri. Retten fandt ikke, at det kunne tillægges betydning, at tiltalte ikke tog verbal kontakt til de forbipasserende. Han dømmes. (Københavns Byrets dom af 25. juli 2017)
I en sag sidder en mand i Nyhavn ved bolværket og spiller musik med sin taske foran sig. Da han er færdig med at spille musik, går han rundt til de tilhørende med en hat. Retten vurderer, at udeserveringen i Nyhavn er omfattet af definitionen gågade, og at musikantens henvendelse til de tilhørende var egnet til at genere gæsterne. Han dømmes. (Østre Landsrets dom af 5. september 2018)
Effekten af bestemmelsen
Justitsministeriet baserer sin vurdering af lovens effekt på en vurdering fra Rigspolitiet. Gadejuristen har anmodet om aktindsigt i Rigspolitiets vurdering og har modtaget, hvad der ligner en delvis skrivelse. Den er udateret, men det kan dog udledes, at vurderingen er udarbejdet på baggrund af tal opgjort pr. 6. marts 2019.
Med forbehold for, at en del af dokumentet ser ud til at være undtaget aktindsigten, så ses der i det fremsendte ikke at være nogen reel dokumentation for, at der skulle være længere imellem, at borgere udsættes for utryghedsskabende tiggeri.
Antallet af advarsler (påbud) og sigtelser for betleri fluktuerer voldsomt over tid. Ser man på tal fra 2013-2015 blev antallet af advarsler (påbud) halveret fra 2013 til 2014 og steg drastisk igen i 2015 (sp. 689).
Det må antages, at særligt politiets fokus på området automatisk vil medføre en stigning i antallet af sigtelser (se tal fra juli 2017, sp. 939), uden dette dog nødvendigvis vil være et udtryk for eller medføre et generelt og vedvarende fald i antallet af betlerihændelser.
Se tallene fra 2013-2015 i svar på spørgsmål nr. 689 (Alm. del), til justitsministeren den 6. juni 2016.[2]
Der må stilles spørgsmålstegn ved om det tilgængelige datamateriale udgør tilstrækkeligt grundlag for en vurdering af, hvor langt der er imellem, at borgere udsættes for utryghedsskabende tiggeri. Der ses heller ikke nogen konkret dokumentation for, at der er kausalitet mellem skærpelse af straffen for betleri og en ikke påvist nedgang i betlerihændelser.
Gadejuristen har været i kontakt med en række organisationer, der er i daglig kontakt med både danske og udenlandske hjemløse. Ingen af disse ser et fald i antallet af hjemløse, af udesovere eller af udenlandske gademigranter i storbyerne. De beskriver, at der er sket en ændring i adfærdsmønstrene, hvor betleriet nu foregår i bevægelse i stedet for siddende og en generel tendens til, at man må gemme sig mere for politiet.
De udenlandske hjemløse beskrives som værende mere stressede og i dårligere forfatning end før loven, og det er gradvist blevet sværere for socialarbejdere at komme i kontakt med målgruppen og gennemføre reelle forløb, herunder med henblik på hjælp til hjemrejser.
Gadejuristen anbefaler, at man ikke lader Rigspolitiets vurdering være tungen på vægtskålen ift. at videreføre lovgivning, der udløser fængsling for udsatte og hjemløses overlevelsesstrategier.
Konsekvenser af bestemmelsen
En lang række af de organisationer, der har daglig kontakt til udsatte og hjemløse, har advaret mod bestemmelsen og beskrevet konsekvenserne, som den har medført. Det er beskrevet, at tiggere nu ikke længere sidder stille og tigger, men i stedet går rundt på gaderne og retter henvendelse til forbipasserende.
Det er Gadejuristens erfaring og vurdering, at de seneste års repressive politiindsats mod hjemløse har presset gadefolket, samtidig med at kriminaliseringen og fokus på regulering af hjemløse har medført en øget stigmatisering. Vi hører om ydmygende tiltale og behandling, overfald og desværre også enkelte sager med ildspåsættelser af hjemløses ejendele.
I perioden 2017-2019, hvor der har været intensiv fokus fra politiet på gruppen af gadehjemløse og migranter, er der sket en stigning i gruppen af hjemløse udesovere, og der er ikke dokumenteret et fald i tilstedeværelsen af gademigranter.
Vi ser hjemløse, der forsøger at stå op og sove af frygt for lejrbøder, hjemløse der sover i regn i frygt for, at de gør noget forkert, hvis de lægger sig under et overdække. Vi hører, at hjemløse ikke længere tør tage mad med fra herbergerne, fordi det er noget politiet spørger ind til, når de sover. Og vi oplever, at hjemløse skal finde sig i flere ting, fra ex kriminelle der udnytter dem, fordi det er en sikrere måde at skaffe lidt penge på.
Børn
Regeringen bør sikre, at ingen børn sigtes for betleri. Hvis børn finder det nødvendigt at betle, bør det afklares hvorfor og udredes sammen med deres forældre, forældremyndighedshaver eller de relevante myndigheder.
